【实证翻译】流动的劳动与无法转移的养老金：农民工受到威胁的养老金权益

导读

在社保“双轨制”下，城镇职工社保和城乡居民社保之间仍然有显著差距——后者的福利水平极低，退休年龄后的劳动者仍需要依靠积蓄、家庭接济或继续劳动以维持生计。沿海和经济较发达地区，职工社保已经高度普及，而在内陆人口流出省份，居民社保仍占较高比例。这种地域间不平等的情况在当下仍然存在（参见中国劳动数据台）。本文就是在探索造成这一情况的原因。

作者认为，地方政府官员为了自身利益最大化的行为造成了这种地域间的不平等，减缓了养老金全国统筹的推进——在人口流入省份，由于缴纳社保人数远高于退休后实际留在当地领取退休金的人数，地方社保基金会产生盈余，从而可以为本地职工提供更好的福利；而人口流出省份只能通过提供缴费更低的居民社保拉高本地社保覆盖率，社保基金不足以支持提供更好的福利。

虽然在文章发布后的十年间，社保全国统筹在一定程度上变得更加方便，但是地域不平等的现象仍然普遍存在。跨省流动的农民工不仅仅为其它地区的经济发展做出了贡献，也为当地社保缴纳了大量资金，这些最后会成为本地居民的福利，而他们回乡后却只能领取较低的居民社保福利。

关键词：全国统筹、社保、地方官员、人口流动、社保基金

译者：石榴

校对：小凯

正文

原文：Labor Mobility Without Pension Portability: Migrant Workers’ Endangered Pension Entitlement in China

作者：Jing Lin

发表：2015年

引言

中国政府正面临抚养老年人的挑战。在老龄人口中，有一个群体值得我们特别关注：农民工。尽管他们中许多人已在城市工作了数十年，但他们常常无法享受城市户籍工人能够领取的同等福利。截至2012年，中国有超过2.6亿农民工在户籍所在省市以外就业（《2013年全国农民工监测调查报告》）。随着城市化的推进，这一数字仍在持续增长。尽管农民工为中国经济奇迹作出了巨大贡献，但绝大多数并未纳入社会保障体系。即使参加了城镇职工基本养老保险，许多农民工的退休金权益也很难得到保障。目前40%以上的农民工年龄超过40岁（《2013年全国农民工监测调查报告》）。随着他们接近退休年龄，养老金权益已成为一个重要的社会和政治议题。当然，导致农民工养老金权益受损的因素有很多。本文将从政治经济学的角度，重点探讨政治制度因素的作用。

社会政策的实施在很大程度上依赖于现有的政治制度。本文认为，中国的分散式福利管理结构构成了一种持久的制度，形塑了政策制定者的利害考量。在这一分散结构下，省级政府可以制定符合地方利益的养老金政策。地方化的养老保险管理体系，极大限制了养老金在各省之间转移的可能性。然而，由于工作性质，农民工流动性极高。他们是养老金不可转移问题的直接受害者。当农民工前往其他地区工作时，无法携带自己的养老金缴纳记录和权益。结果，农民工缴纳的养老保险往往成为流入地省份的地方资产，而输出地省份则面临劳动力和养老保险基金双重流失的局面。本文主张，农民工养老金损失实际上在各省之间制造了赢家与输家的格局，加剧了中国地区间福利不平等。而这种地区间不平等，也使得推进养老金全国统筹变得异常困难。通过研究中国威权体制下的养老保险问题，本文希望为以往主要聚焦于民主国家的比较福利政治研究提供新的视角。同时，通过探讨中央与地方在农民工养老保险问题上的互动，本文也为理解中国的中央—地方关系提供了新的启示。本文的研究成果，还对其他社会政策领域（如医疗保险、失业保险和工伤保险等）具有借鉴意义。这些福利项目与养老保险一样，也存在类似的地方化治理结构。因此，本文的研究有助于深化我们对中国福利政治整体的理解。

本文的结构安排如下：首先，回顾现有福利政治研究文献，然后集中检视在分散体制下地方政府的角色。第三部分简要介绍研究方法。第四部分聚焦农民工的养老金问题。第五部分回顾中国的分散式财政与行政结构，以及这种政治结构如何影响养老保险治理体系。随后，第六部分阐述了这一政治结构与地方政府利益如何互动，进而形成赢家与输家地区，塑造了中国福利国家的格局，并导致地区间福利不平等加剧。第七部分讨论了中央政府近年来推动养老保险全国统筹的努力，并分析了这些尝试为何被认为以失败告终。

分散式养老保险治理体系下的地方政府

现有比较福利政治研究主要聚焦于国家层面的政治因素，例如执政党的属性，制度设计以及工会和产业关系的作用。然而，当前文献存在一个明显的弱点，即过于集中于国家层面的政治，将国家简单视为一个统一行动体。这种自上而下的方法，将地方政府在福利政治中的角色设定为被动，仅仅是机械地执行中央制定的政策。结果，地方政府在政策制定过程中的实际作用在现有讨论中被严重低估了。当我们讨论像中国这样地域辽阔、内部差异极大的大型福利国家时，这种假设的问题就更加突出。

本研究特别关注地方政府在福利政策制定中的作用。近期研究发现，地方化的福利治理结构对中国福利国家的发展具有深远影响。本文呼应这一观点，并进一步探讨了省级层面官员的利益如何受到现行制度结构的塑造。权力下放至地方政府，导致了一个典型的“委托-代理”问题。地方政府实际上成为了政策制定者，并发展出可能与中央利益不一致的自身利益。近年来，中央政府更加重视改善民生福利，以缩小收入差距。但与此同时，推动地方经济增长仍然在官员晋升考核体系中占有重要地位（经济指标在官员考核中比重约六成——译者注）。地方官员往往优先考虑其管辖区域内的短期经济增长。那些可能对其他地区产生外溢效应的项目，通常不被优先考虑。作为地方层级中最高的行政单位，省级政府在中央与下级政府之间起着衔接的作用。省级政府负责审核和批准下级政府的政策提案，并为地方发展制定基本方向。正如下文将进一步讨论的，养老保险体系继承了分散式的政治结构。尽管中央政府早在1997年就提出建立全国统一的养老保险制度，但由于养老治理结构的分权化，省级政府仍能够限制养老金在地方之间的可转移性。

本研究以农民工的养老保险问题为例，展示省级政府在福利政治中一直被忽视的作用。农民工群体具有一个突出特点：频繁跨越省级行政边界的流动。这一群体的存在，直接挑战了中国分散式的福利治理结构。农民工流动性与养老金有限可转移性之间的张力造成了这样的局面：农民工输入地省份积累了养老基金盈余，而输出地省份则失去了劳动力和养老资金。地方政府在这一过程中形成的利益关系，使农民工养老保险可转移性问题变得更加复杂。类似于东欧经济转型过程中出现的情况，局部改革中的“赢家”往往有强烈动机去阻碍进一步改革。尽管中国中央政府已经数次提出将养老保险全国统筹的改革方案，但劳动力输入地省份地方政府的既得利益，已成为改革推进的主要障碍。本研究发现，这种制度化的福利地方化已形成一个恶性循环，进一步扩大了地区间福利不平等。

当然，农民工养老保险问题也受其他因素影响。在个体层面，农民工因受教育程度较低、就业不稳定等原因，往往会忽视未来福利，从而倾向于不缴纳养老保险以追求短期收益。对于年轻农民工而言，退休生活过于遥远，难以引起重视。他们更愿意把从工资中扣除的保险金直接拿到手中，而不是缴入养老账户。即便部分人参加了养老保险，他们在迁移时也可能选择放弃已有的账户。此外，用人单位，尤其是小型民营企业主，也没有动机督促员工参保，因为缴纳社保费用会显著增加用工成本。然而，作为强制性养老保险计划的管理者，政府本有权力与责任处罚违法行为以保障制度的执行。归根结底，个人偏好也是受到既有政治制度塑造的。因此，与其将责任归咎于个体农民工和雇主，本文更侧重于从政治经济学角度，探讨在分散式政治制度背景下政府，特别是地方政府的角色。

研究方法

本研究主要基于作者于2011年夏季至2015年春季期间，在福建、甘肃、广东、湖南和湖北，与学者以及省级财政厅、人力资源和社会保障厅的政府官员，以及在北京与人力资源和社会保障部、全国社会保障基金会中央部门官员的访谈。这些省份涵盖了典型的流入型和流出型农民工大省。作者共进行了一对一访谈，访谈对象包括22位全国知名学者和26位政府官员，每次访谈时长约一小时。为了避免录音设备影响受访者的表达，访谈未进行录音。访谈问题集中于三个主题：（1）农民工养老保险参保问题；（2）城镇职工养老保险跨地区转移的可能性方案实施情况；（3）受访者对中央推进养老保险统筹改革的看法。

农民工养老保险问题

在户籍限制放松后，中国城乡及各省间的劳动力流动显著增加。人们可以在没有居住证的情况下从农村迁往城市长期居住。随着城市化进程加快，自1990年代以来，农民工数量迅速增长。农民工为城市经济提供了廉价劳动力，特别是在劳动密集型出口行业中，这些行业是推动中国经济增长的重要动力。然而，由于是农村户籍，农民工无法像城市户籍居民那样享受城市社会保障项目的福利。尽管农民工辛勤工作数十年，并为中国的经济奇迹贡献良多，他们仍有可能失去城市养老保障权利。

农民工群体有几个特点对本研究至关重要——他们通常年轻或中年，薪资较低，且愿意从事季节性和临时性工作。图1显示，2012年，21至30岁年龄段的农民工人数最多，占农民工总数的31.9%。与此同时，中年农民工也占据了相当比例。数据显示，超过40%的农民工年龄超过40岁。跨年份比较表明，50岁以上农民工的比例逐年上升：2008年为11.4%，2010年为12.9%，2012年上升到15.1%。2012年，农民工的平均年龄为37.3岁，比2008年提高了3.3岁。这些数字表明，越来越多的农民工正在步入退休年龄。

1997年，国务院发布了第26号文件，将计划经济时代的确定给付型 (defined contributions) 养老保险制度转变为由确定缴费和个人账户相结合的混合制度。（在实际操作中，个人账户里的钱被拿来支付当下退休人员的养老金，即产生“空账”——原注）这份养老保险改革方案为当前城镇职工养老保险模式奠定了基础，这一模式被称为三大支柱体系：（1）公共养老金；（2）强制性个人账户；（3）补充性年金（自愿参与）。经过2000年的修订，目前中央政府要求企业按照工资总额的20%缴纳第一支柱费用，同时要求员工按工资的8%缴纳第二支柱个人账户费用。作为强制性制度，该养老保险计划原本旨在实现对所有城镇企业职工（无论企业性质）的统一覆盖。

然而，仍有相当比例的农民工选择不参加养老保险。尽管参保率逐年上升，但截至2012年，农民工的养老保险参保率仍不足15%。此外，与医疗保险和工伤保险相比，养老保险的参保率一直偏低（见表1）。在所有社会保险项目中，工伤保险的参保率最高，但也从未超过25%。农民工在城镇职工养老保险参保率低的主要原因之一，是他们担心在返乡或异地工作后，无法取回已缴费用或领取待遇，约一半未参保农民工都给出了这个原因。这表明，对养老保险缴费跨省转移的担忧是农民工不愿参与城镇职工养老保险的重要因素。

即使农民工及其雇主依法合规缴纳了养老保险，他们仍很可能无法真正享有他们所期待的养老金待遇。当农民工跨省流动时，将养老保险缴费从一地转移到另一地非常困难，这印证了他们对缴费转移可能性的担忧。2008年之前，大部分地方政府将养老保险金管理权牢牢掌握在市县一级，仅有北京、上海、天津和陕西四个省级行政单位，在省内进行统一管理。自2009年起，各省份开始建立省内转移机制，允许在本省范围内转移养老保险缴费。然而，跨省转移依然充满复杂性。缴费转移涉及两个部分：（1）向公共养老金统筹账户的缴费（占大部分缴费）；（2）向个人账户的缴费。用人单位代缴的公共养老金部分，是阻碍跨地区转移的主要障碍。在大多数地区，农民工必须连续缴费15年以上才能在退休后领取公共养老金。但正如“流动人口”这一术语所描述的，农民工通常频繁迁移，难以在一个地区连续工作15年以上。于是，他们缴纳的大量养老金储备最终滞留在工作地。由于公共统筹部分难以转移，许多农民工最终也选择放弃个人账户。

面对复杂、耗时的转移手续，不少农民工选择在春节前返乡前退保，取出个人账户部分的缴费。截至2013年底，全国主动退保的人数占到全国养老保险参保总人数的16.5%。但是，退保只能取回个人账户部分，意味着农民工将失去所有归入公共统筹账户的缴费。这揭示了一个核心问题：农民工普遍缺乏对现行养老保险制度的信心。那么，为什么本应实现全国统一的养老保险，会出现如此难以转移的问题呢？

城镇职工养老保险制度的分散式治理结构

自1997年中央提出为所有企业职工建立全国统一的养老保险制度以来，已经过去了十五年以上（本文发布于2015年——译者注）。然而，改革后现有的养老保险制度却高度地方化，各地政府在当地运行着自己的“小福利体系”。本节指出，中国分散的财政与行政体制为地方化的养老保险治理结构提供了制度背景。

在计划经济时期，财政收入高度集中，地方政府需将大部分税收和利润上缴中央，由国家预算向地方拨款。然而，随着市场经济改革的推进，中央实际上无法掌握运行整个经济所需的信息。1980年代初，中央政府为了应对快速发展的市场经济，推行了一系列行政与财政分权改革。财政改革确立了一种被称为“财政承包制”的收入分享体制，地方政府作为独立的财政主体，需要在经济上实现自给自足——即每个预算单位对其支出与收入负责。除了必须上缴中央的部分收入外，不允许地方间的直接财政转移支付。改革后，地方政府获得了前所未有的实质权力。1994年的财政体制改革（分税制改革——译者注）使中央能够获得更大比例的全国财政收入，但地方政府的支出责任并未变化，包括为城镇养老保险项目提供资金。由于财政分权改革，地方政府更加专注于本地短期经济增长，并倾向于将养老责任转推给家庭和个人。

现行的养老保险行政体系继承了这种分散的财政与行政体制，这也构成了中国养老保险体系碎片化的制度背景。在1997年养老保险改革的政策讨论中，是否建立集中统一的养老保险体系曾是一个重大争议。地方政府反对劳动部提出的集中式养老保险体系构想，理由是分散的财政与行政体系与集中式养老保险制度之间存在无法调和的矛盾。为了避免在市场经济改革过程中激起地方政府的反对，中央决定允许地方政府根据当地情况对中央的养老改革方案进行调整，并逐步向统一体系过渡。因此，各地建立了分散的养老基金。（只有四个省份有集中的养老基金，14个省份集中管理养老基金，剩下的13个省份中，养老基金仍保留在市级或县级单位——原注）目前，估计全国有超过2000个城镇养老保险基金池。养老基金也因此成为地方财政资产的重要组成部分，地方政府不轻易放弃。此外，每个行政单位都有权制定具体的养老政策。大多数养老单位将农民工纳入城镇养老保险体系，同时进行一些调整，如降低缴费比例，设定最低参保和退出条件。部分地方，如上海、成都和大连，为农民工设立了涵盖养老、医疗和工伤保险的综合福利。但设立农民工专项福利的想法并不受欢迎，因为它进一步加剧了本已分割的体系。因此，当前的主要关切是将农民工纳入城镇养老保险。本研究关注的正是那些将农民工纳入城镇养老保险体系的地区。

农民工养老问题中的赢家与输家

中国的流动劳动人口绝大部分是农民工。由于地区间经济发展不平衡，农民工跨省流动呈现出明显趋势：内陆省份是主要的劳动力输出地，而沿海地区则是农民工的接收地。内陆省份的劳动者离开家乡农村，迁往主要经济中心，寻求高薪和发展机会。广州、浙江和江苏，加上三大城市——北京、上海和天津——是农民工的主要目的地。表2中的数据证实了农民工地理分布的不均衡。此外，对比表2中的不同时期数据可以看出，广东省珠江三角洲地区的农民工人口集中度不断上升。农民工集中于经济较发达地区，尤其是广东省，为这些地区带来了：（1）廉价劳动力；以及 （2）随着迁移难以转移的养老资金。

表3估算了仅2010年一年内，各省养老基金中因劳动力流动获得或损失的金额。有13个省份是净劳动力接收地，其地方养老基金因人口流入而有盈余。此外，农民工净流入还为这些地区带来了更多的养老基金缴费者，但由于前文所述的问题，最终只有极少数农民工能够领取养老金。换句话说，农民工为这些地区带来了额外的人口红利。其中，广东是最大的受益者，仅2010年就获益1.2745亿元。作为中国第一个经济特区，广东拥有超过3000万名农民工，其中95%以上在珠三角地区。如前所述，当这些农民工离开或退保时，公共部分的缴费难以迁移，因此通常滞留在广东本地的养老基金中。到2013年，广东省养老基金累计结余已超过4000亿元。养老金结余通过两种方式对广东的经济成功起到了关键作用：（1）结余资金构成了地方银行流动资金的重要部分，为地方基础设施建设提供了支持；（2）它们使地方政府在减轻企业福利负担方面拥有更大的操作空间，例如可以通过降低单位缴费比例来实现。正如第六节将进一步讨论的，面对中央提高养老金账户转移的可能性的计划，这些受益省份缺乏支持的积极性。

与这些农民工流入省份形成鲜明对比的是，农民工家乡，主要是内陆省份的政府，陷入了劳动力外流和养老金收入损失的困境。表3指出了几个主要的劳动力输出省份——安徽、河南、四川和湖南。2010年，这四个省份的劳动力净流出超过了600万人，人口外流使这些省份每年损失超过4亿元。由于缺乏在职工人的缴费，这些省份经常面临养老基金赤字的问题。仅在2012年，湖南省政府就花费了超过30亿元的财政预算来补贴养老金，成为全国财政负担最重的省份之一。一方面，劳动力外流让这些经济本就较不活跃的地区更难以发展；另一方面，劳动力外流导致地方人口结构的恶化，从而增加了当地政府的养老金财政负担。此外，这些政府还必须在农民工退休并返乡后提供退休福利。提供的福利水平取决于特定地方实施的政策；它们可能是城市公共养老金（较高）或农村养老金（较低）。面对现实，这些劳动力输出省份的政府更多表现出的是无奈而非愤怒，并把最后的希望寄托在养老金全国统筹改革上，这项改革多年来一直在中央议程中占有一席之地。

中央的改革计划及其失败

迄今为止，中央政府已提出了两个改革计划来解决这个问题：（1）2008年的跨地区养老金转移计划；（2）2014年的统一城乡居民养老金计划。然而，这两个改革计划都没有触及问题的核心，即不同地区养老金的分割管理。

2008年，国务院发布了《城镇企业职工基本养老保险跨地区转移接续暂行办法》，提出了跨地区养老金账户转移的计划。根据该计划，公共养老金跨地区转移的标准为应税工资的12%，即20%企业缴费比例的60%。然而，到目前为止，这一计划并未得到有效实施，主要由于（1）农民工流入省份的反对；以及（2）技术上的困难。

这一改革计划遭到了农民工流入省份的反对。特别是广东的政府官员表示，这一跨地区转移计划与“跨地抢钱”没有什么区别。广东等农民工流入省份设置了额外的障碍，阻止跨地区转移。例如，广州市要求申请人必须在广东缴纳养老金三年以上，才能证明他们在广东有工作，从而才能将养老金账户转入广州。

此外，由于广东省雇主的平均养老金缴费率低于中央要求的12%的标准（根据估计，广东企业的养老金缴费率大约为实际工资的4.5%-8%——原注），从广东将养老金账户转移到其他地方经常遭到拒绝。申请人通常需要提供进一步的资料，并且经常需要协调两地政府之间的沟通。此外，转移过程中还存在一些技术上的困难。由于禁止直接从一个地方向另一个地方进行财政转移，每笔养老金基金转移都必须经过中央政府的财政操作系统。由于各个地区使用自己的在线财政操作系统，确保跨地区转移顺利进行的技术挑战尚未解决。因此，根据人力资源和社会保障部发布的统计数据，尽管超过110万工人提出了跨地区养老金转移的请求，但2011年只有20%的申请通过，2012年为25%。

中央意识到养老金制度碎片化不可持续，因此在《十二五规划》中设定了“到2013年建立集中养老金池”的雄心目标。然而，到目前为止（2015年——译注），尚未提出任何统筹方案。国务院在2014年初发布了城乡居民养老金计划，做出了妥协。据人力资源和社会保障部部长胡晓义介绍，农民工将成为这一新计划的最大受益者。这一新计划的思路是让农民工同时参与这一新计划和城镇职工养老计划。这样，即使农民工未能获得城镇职工养老资格，他们仍然可以从这个新计划中获得退休福利。然而，与城镇职工养老福利相比，新的城乡居民养老福利要少得多，似乎对农民工没有足够的激励措施。另一方面，这一新计划在一定程度上默许了养老金的地方化和碎片化，牺牲了农民工的养老金福利。因此，这一城乡养老金合并计划在形式上可能较为政治化，而在福利改善上对农民工的影响微乎其微。

事实上，近期养老金资金再集中化的真正障碍是中央政府对经典的“委托-代理”问题的担忧：当地方公共福利溢出到其他地区时，可能会抑制地方政府创造收入和征税的积极性。换句话讲，养老基金盈余的地方政府不愿意为国家层面的养老基金提供支持。中央难以控制地方政府为其行政辖区内居民提供“俱乐部物品”（即额外福利）之行为，而这些行为往往是以国家整体资源为代价。跨地区转移中的集体行动问题最终可能在国家层面造成更大的财政赤字，而中央政府不得不为此支付财政预算。大多数学者和受访的政府官员认为，养老金中央统筹计划正式实施的机会渺茫，但中央政府可能仍会发布一个名义上的改革计划。

结论

过去二十年间，中国在改善民众福利方面取得了巨大的进展。中央政府承诺建立可持续的社会保障网，除了追求经济增长外，今后必须消除农民工与城市就业居民之间的福利差距。然而，分权的行政结构意味着中央政府必须依赖地方政府来实现这些目标。如何协调地方政府利益与中央整体规划之间的关系，将是打破福利地方主义、重塑区域间经济与福利发展平衡的关键所在。

现有的福利政治文献主要集中在国家层面的政治。中国的分权行政结构挑战了以中央政府为中心的理论的适用性。本研究以中国农民工养老保险问题为例，旨在引起人们对地方政府在福利政治及更广泛的社会政策制定中所扮演角色的关注。本文从政治经济学的角度出发，研究了政治制度如何塑造利益相关者的利益和决策。本文还表明，分权的财政和行政结构创造了一种持久的政治体制，在其中，省级政府成为实际的政策制定者，政策的制定以地方利益最大化为目标。养老金体制的碎片化导致了其非常有限的可转移性。因此，作为一群对中国经济蓬勃发展做出重大贡献的高度流动的工人，农民工正在失去他们的养老金权益。农民工这种“次等公民”的地位，会削弱经济的可持续性，并在长期内对政权的合法性构成深远威胁。此外，农民工集中在经济较为发达地区，造成了地区间福利不平等的反馈循环。农民工接收省份已经获得了大量的养老金基金资源，而这却是以农民工输出省份的利益为代价的。任何试图解决这一问题的改革都需要首先理顺中央与地方以及地区间的关系。关于中国中央与地方政府互动的讨论，将有赖于进一步的研究，以更精确地描述和分类中央与不同经济和政治资源水平的地方之间的互动模式。

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